2015年末，吉林省公路總里程達(dá)到97326公里，比“十二五”末增長(zhǎng)18.3%。其中，高速公路里程達(dá)到2629公里，比“十二五”增長(zhǎng)了3.85倍。“十三五”時(shí)期，吉林省交通運(yùn)輸發(fā)展仍處于大有可為的戰(zhàn)略機(jī)遇期，交通基礎(chǔ)設(shè)施建管養(yǎng)及存量債務(wù)償還任務(wù)艱巨繁重，發(fā)展資金需求巨大。
存量收費(fèi)公路急需PPP改造推動(dòng)公路建設(shè)和籌融資體制改革勢(shì)在必行，“十三五”時(shí)期公路建設(shè)目標(biāo)必須達(dá)成，2015年12月，吉林省政府出臺(tái)《吉林省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)高速公路建設(shè)的意見(jiàn)》（吉政辦發(fā)〔2015〕66號(hào)），明確提出“十三五”期間新建高速公路項(xiàng)目采取省地共建方式，省財(cái)政給予征地拆遷資金補(bǔ)助，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)融資給予運(yùn)營(yíng)期10年的貼息，解決了“十三五”期高速公路建設(shè)融資問(wèn)題。2016年7月，省政府批準(zhǔn)利用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式支持普通公路發(fā)展，即新建普通公路項(xiàng)目由省財(cái)政投資，資金缺口采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式籌措，解決了“十三五”時(shí)期普通公路建設(shè)融資問(wèn)題。
截至目前，吉林省“十三五”交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通過(guò)社會(huì)化方式，將融資主體轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)或政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的承接主體，建設(shè)資金基本得到保障，目前亟需解決的是，日益凸顯的公路項(xiàng)目存量債務(wù)問(wèn)題。
存量收費(fèi)公路債務(wù)處置困難吉林省地處國(guó)家區(qū)位邊緣，過(guò)境車(chē)輛少，又是國(guó)家糧食主產(chǎn)區(qū)和畜牧大省，鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸減免通行費(fèi)較多，導(dǎo)致吉林省收費(fèi)公路通行費(fèi)收入少、貸款償還能力不足。通行費(fèi)收入扣除收費(fèi)成本后，無(wú)法覆蓋當(dāng)年應(yīng)還貸款本息，差額部分形成新增債務(wù)，致使債務(wù)總額逐年攀升。
根據(jù)2015年吉林省收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，截至2015年底，吉林省政府還貸公路里程3279.037公里，年末債務(wù)余額1005.31億元，比2014年末增加160.64億元；政府還貸收費(fèi)公路年通行費(fèi)收入35.63億元，年支出總額85.29億元，收支缺口高達(dá)49.65億元，比2014年末增加7.05億元。當(dāng)前階段，迫切需要拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式，積極采取措施防控公路建設(shè)存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保障吉林交通運(yùn)輸事業(yè)健康發(fā)展。
債務(wù)管理政策要求融資模式創(chuàng)新國(guó)務(wù)院43號(hào)文件對(duì)規(guī)范政府性債務(wù)管理提出明確意見(jiàn)，要求建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)（財(cái)政部門(mén)）舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)而言，交通運(yùn)輸部門(mén)及所屬企事業(yè)單位，均不能作為政府債務(wù)舉債主體，交通融資平臺(tái)公司的政府融資職能被剝離。地方政府依靠“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策，通過(guò)交通融資平臺(tái)進(jìn)行市場(chǎng)化融資，促進(jìn)公路建設(shè)事業(yè)發(fā)展的方式不復(fù)存在。地方政府只能通過(guò)發(fā)行政府債券的方式舉債，但由于國(guó)家對(duì)發(fā)債規(guī)模實(shí)行限額管理，難以滿(mǎn)足交通運(yùn)輸發(fā)展需求，給存量債務(wù)償還帶來(lái)較大影響，創(chuàng)新交通運(yùn)輸融資模式迫在眉睫。
融資環(huán)境促生改造新形勢(shì)下，交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展融資將主要依靠地方政府債券和PPP模式，然而受限于地方政府債券限額及用于交通領(lǐng)域的額度限制，PPP模式將成為交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展，特別是解決存量債務(wù)的重要手段。
2014年11月以來(lái)，國(guó)家部委密集出臺(tái)關(guān)于PPP模式應(yīng)用的一系列政策文件，大力推廣應(yīng)用PPP模式，形成了較為系統(tǒng)的政策框架體系。
2015年4月，財(cái)政部和交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)建〔2015〕111號(hào)文）明確：“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，參與收費(fèi)公路投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)”“堅(jiān)持盤(pán)活存量、用好增量、分類(lèi)施策。對(duì)于社會(huì)效益突出但經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源才能進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作的項(xiàng)目，鼓勵(lì)按照PPP模式設(shè)計(jì)運(yùn)作”。可見(jiàn)，收費(fèi)公路作為PPP模式推廣應(yīng)用的重點(diǎn)領(lǐng)域，通過(guò)PPP改造來(lái)盤(pán)活存量資產(chǎn)，符合國(guó)家政策要求，是一條有效的融資途徑。
交通要發(fā)展，資金是關(guān)鍵。“十三五”
時(shí)期巨大的資金需求和財(cái)稅體制改革下融資新形勢(shì)，迫切需要探索交通運(yùn)輸融資的新機(jī)制、新模式和新手段，為控制和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加快交通存量債務(wù)償還，吉林省對(duì)存量收費(fèi)公路項(xiàng)目進(jìn)行PPP改造。
存量收費(fèi)公路PPP改造路徑PPP是為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或?yàn)樘峁┠撤N公共物品和服務(wù)，政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本，并與社會(huì)資本簽訂PPP項(xiàng)目合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)而形成的一種伙伴合作關(guān)系。社會(huì)資本方根據(jù)合同約定，向公眾提供公共物品和服務(wù)，提高產(chǎn)品和服務(wù)供給質(zhì)量和效率，政府根據(jù)社會(huì)資本的公共服務(wù)供給績(jī)效向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。
P PP運(yùn)作形式主要有，BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、BOOT（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交）、BTO（建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng)）、TOT（移交-運(yùn)營(yíng)-移交）、DBFO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)）、ROT（改建-運(yùn)營(yíng)-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）、O&M（運(yùn)營(yíng)管理）等。
2016年，吉林省決定對(duì)8個(gè)存量收費(fèi)高速公路項(xiàng)目進(jìn)行PPP改造，其中4個(gè)為在建項(xiàng)目，4個(gè)是已投入運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。首先，選取已投入運(yùn)營(yíng)的通化至梅河口高速公路，作為試點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)展PPP改造工作。目前，該項(xiàng)目已完成社會(huì)資本招投標(biāo)，確認(rèn)了社會(huì)資本方。
確定收費(fèi)公路PPP改造項(xiàng)目“ 十三五” 時(shí)期， 吉林省擬建設(shè)的交通基礎(chǔ)設(shè)施（特別是高速公路），大多處于路網(wǎng)末端的貧困山區(qū)或民族地區(qū)，地形地質(zhì)條件異常復(fù)雜，建設(shè)成本高，預(yù)期交通量較小，經(jīng)濟(jì)效益較差，對(duì)社會(huì)資本的吸引力較弱。相比之下，存量收費(fèi)公路項(xiàng)目中部分高速公路效益凸顯，并且已開(kāi)始運(yùn)營(yíng)，可切合實(shí)際預(yù)測(cè)交通量，對(duì)社會(huì)資本的吸引力較強(qiáng)。吉林省決定選擇存量收費(fèi)公路項(xiàng)目——通化至梅河高速公路項(xiàng)目進(jìn)行PPP改造，具體采用TOT模式進(jìn)行運(yùn)作。
編制項(xiàng)目實(shí)施方案為加快推進(jìn)PPP改造，交通部門(mén)委托第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目初步實(shí)施方案。在征詢(xún)省財(cái)政廳、項(xiàng)目原貸款銀行、項(xiàng)目設(shè)計(jì)部門(mén)、項(xiàng)目潛在投資人等相關(guān)單位意見(jiàn)基礎(chǔ)上，初步確定項(xiàng)目實(shí)施方案。方案介紹了項(xiàng)目概況；擬定運(yùn)作方式采用TOT模式，社會(huì)資本100%控股、政府資本金全部退出，項(xiàng)目銀行貸款由特許經(jīng)營(yíng)者全額承接；在歷年實(shí)際車(chē)輛通行費(fèi)收入數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，根據(jù)吉林省有關(guān)發(fā)展規(guī)劃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期，測(cè)算該項(xiàng)目未來(lái)30年交通量、運(yùn)營(yíng)期收入及支出、政府可行性缺口補(bǔ)助，確定項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制為使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。
方案還擬定了項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、價(jià)格調(diào)整機(jī)制、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購(gòu)方式選擇等內(nèi)容。
做好物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證吉林省財(cái)政部門(mén)聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)，評(píng)審項(xiàng)目實(shí)施方案，組織專(zhuān)家對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，并根據(jù)專(zhuān)家意見(jiàn)及評(píng)審結(jié)果，出具對(duì)該項(xiàng)目評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)的意見(jiàn)。交通運(yùn)輸部門(mén)在財(cái)政評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)的基礎(chǔ)上，將項(xiàng)目實(shí)施方案報(bào)送吉林省政府審批。
選擇社會(huì)資本吉林省政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案批復(fù)后，項(xiàng)目進(jìn)入社會(huì)資本選擇階段。根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)）和政府采購(gòu)相關(guān)文件，履行政府采購(gòu)程序，確定社會(huì)資本合作方。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本合作方，就PPP項(xiàng)目合同內(nèi)容達(dá)成一致意見(jiàn)后，交通運(yùn)輸部門(mén)將PPP項(xiàng)目合同提交財(cái)政部門(mén)審核并報(bào)省政府審批。吉林省政府批準(zhǔn)后，雙方簽署PPP項(xiàng)目合同。
項(xiàng)目執(zhí)行與移交社會(huì)資本方繳納轉(zhuǎn)讓價(jià)款，出資設(shè)立項(xiàng)目公司之后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司辦理交接手續(xù)。PPP項(xiàng)目合作期限內(nèi)，雙方履行合同。
PPP項(xiàng)目合同履行完畢，雙方按合同約定辦理移交事宜。
審視存量收費(fèi)公路PPP改造存量收費(fèi)公路PPP改造有利弊更易吸引社會(huì)資本。存量收費(fèi)公路已實(shí)際投入運(yùn)營(yíng)，能依據(jù)實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況及未來(lái)車(chē)流量變化情況，合理預(yù)測(cè)合作期內(nèi)項(xiàng)目收益情況，有利于社會(huì)資本開(kāi)展投資決策。此外，存量收費(fèi)公路車(chē)流量培育期一般較新建收費(fèi)公路短，社會(huì)資本能盡早實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益。
有利于政府部門(mén)做出物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力論證審核結(jié)論。存量收費(fèi)公路資產(chǎn)明晰，建設(shè)成本明確，以此為基礎(chǔ)測(cè)算合作期內(nèi)項(xiàng)目成本收益、財(cái)政補(bǔ)貼，具有較強(qiáng)的預(yù)見(jiàn)性和指導(dǎo)性，利于財(cái)政部門(mén)做出審核決定。
規(guī)避項(xiàng)目建設(shè)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有一次性投資大和固定性的特點(diǎn)，一旦建成難以挪作他用，并且項(xiàng)目建設(shè)期限較長(zhǎng)，面臨著各種不確定性。存量收費(fèi)公路已完成建設(shè)任務(wù)，對(duì)社會(huì)資本而言，規(guī)避了建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。
減輕當(dāng)前財(cái)政補(bǔ)貼支出壓力。用好、用活收費(fèi)公路政策，PPP改造收費(fèi)公路，采取“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”的投資回報(bào)機(jī)制，當(dāng)代人和后代人可公平地分擔(dān)公共資金投入，平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng)，有效彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政投入不足，有利于減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力。
有效化解存量政府性債務(wù)。存量收費(fèi)公路，是在“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策背景下建設(shè)的，在建設(shè)過(guò)程中形成的債務(wù)均屬于政府性債務(wù)。對(duì)存量收費(fèi)公路進(jìn)行PPP改造，無(wú)論是與銀行商定變更貸款主體，還是用轉(zhuǎn)讓價(jià)款償還貸款，都有效化解了存量政府性債務(wù)。
開(kāi)辟新的資金來(lái)源。通過(guò)PPP改造，能盤(pán)活存量收費(fèi)公路資產(chǎn)，回籠建設(shè)資金，為交通建設(shè)發(fā)展開(kāi)辟新的資金來(lái)源并可統(tǒng)籌用于交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展。
值得注意的是，對(duì)存量收費(fèi)公路進(jìn)行PPP改造亦存在不盡人意的地方，社會(huì)資本要求的投資回報(bào)率較高。對(duì)存量收費(fèi)公路進(jìn)行PPP改造（TOT）與新建PPP項(xiàng)目（BOT）相比，由于社會(huì)資本無(wú)法獲取工程建設(shè)階段的施工利潤(rùn)，從全生命周期測(cè)算，社會(huì)資本要求的投資回報(bào)率將高于新建PPP項(xiàng)目。一般情況下，BOT項(xiàng)目的社會(huì)資本投資回報(bào)率約為5%至6%，TOT項(xiàng)目的社會(huì)資本投資回報(bào)率約為8%至10%。
存量收費(fèi)公路PPP改造，一般會(huì)涉及存量收費(fèi)公路原運(yùn)營(yíng)管理單位改制和職工安置問(wèn)題，處理不當(dāng)將影響社會(huì)穩(wěn)定。
抓住PPP改造的關(guān)鍵點(diǎn)合理確定PPP項(xiàng)目合同內(nèi)容。存量收費(fèi)公路PPP改造是政府和社會(huì)資本基于PPP項(xiàng)目合同建立的一種合作關(guān)系。“按合同辦事”是PPP模式的精神實(shí)質(zhì)。雙方通過(guò)合同表達(dá)意愿、主張，規(guī)定權(quán)利、義務(wù)，合同是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的重要保障。合同的起草應(yīng)做到精細(xì)化和全面性，以提高合同的可執(zhí)行性，如在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，政府對(duì)社會(huì)資本公路養(yǎng)護(hù)工作的考核，應(yīng)少設(shè)定定性指標(biāo)，多設(shè)定定量指標(biāo)，提高考核的可操作性。
科學(xué)預(yù)測(cè)收費(fèi)公路交通量。交通量是PPP項(xiàng)目收入、支出預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)，也是政府能否對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行PPP改造的決策依據(jù)。如果交通量預(yù)測(cè)誤差大，可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同無(wú)法正常履行，出現(xiàn)政府無(wú)法承受的財(cái)政支出責(zé)任壓力或社會(huì)資本嚴(yán)重虧損無(wú)法履行合同的尷尬局面。
建立PPP項(xiàng)目收益動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。為保證社會(huì)資本獲得合理收益，保障用路者的利益，應(yīng)建立價(jià)格調(diào)整機(jī)制，即在政府與社會(huì)資本簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，要明確社會(huì)資本合理收益的上下限。實(shí)際收益低于合理收益下限時(shí)，政府可通過(guò)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期限或給予財(cái)政補(bǔ)貼等方式給予一定補(bǔ)償。當(dāng)實(shí)際收益高于合理收益上限時(shí)，政府可通過(guò)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、縮短特許經(jīng)營(yíng)期限或超額收益政府分成等方式，降低社會(huì)資本的投資收益，保障用路者的利益。(作者：文/ 吉林省交通運(yùn)輸廳 王明銳 )
